對(duì)各省農(nóng)村水環(huán)治理與修復(fù)治方案，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理的歷史始于上世紀(jì)80年代，以1982年我國(guó)第一座大型城市污水處理廠——天津市紀(jì)莊子污水處理廠的破土動(dòng)工為起點(diǎn)，根據(jù)住建部公告，截至2017年上半年，全國(guó)城鎮(zhèn)累計(jì)建成運(yùn)行污水處理廠4063座，污水處理能力 達(dá)1.78億立方米/日。相比較而言，我國(guó)對(duì)農(nóng)村生活污水的治理起步較晚，始于2006年“十一五”規(guī)劃中提出的新農(nóng)村建設(shè)，主要以農(nóng)村環(huán)境綜合整治為載體。自此，我國(guó)農(nóng)村生活污水治理事業(yè)伴隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展起來(lái)。
一、發(fā)展現(xiàn)狀
1、政策配套
自“十一五”起，特別是2008年全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議要求“要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”集中整治危害嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”鼓勵(lì)開(kāi)展生態(tài)示范創(chuàng)建，建設(shè)清潔家園。綜合整治一定要從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，務(wù)求實(shí)效”以來(lái)，國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委以及各省市對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治越來(lái)越重視，相繼出臺(tái)了一系列的文件支持對(duì)農(nóng)村環(huán)境的治理，其中包括了對(duì)農(nóng)村污水的治理要求，本文僅就中央政府及各部位發(fā)布的比較重要的文件詳列如下。
表1農(nóng)村污水治理相關(guān)政策文件
2、農(nóng)村污水治理項(xiàng)目建設(shè)投資情況
根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)約有60多萬(wàn)個(gè)建制村，全國(guó)農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約90多億噸。我國(guó)農(nóng)村污水處理治理設(shè)施的建設(shè)資金以中央及各級(jí)政府財(cái)政投入為主，近年來(lái)傳統(tǒng)的污水處理企業(yè)的資金也通過(guò)各種模式逐漸參與到農(nóng)村污水治理事業(yè)中來(lái)。
(1)各級(jí)財(cái)政資金投入情況
我國(guó)中央及各級(jí)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村污水治理的投入，主要以包括農(nóng)村垃圾、污水、糞污治理和村容村貌提升等內(nèi)容的農(nóng)村環(huán)境綜合整治為切入點(diǎn)開(kāi)展起來(lái)。截至2015年，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金(農(nóng)村節(jié)能減排資金)315億元，支持全國(guó)7.8萬(wàn)個(gè)建制村開(kāi)展環(huán)境綜合整治，建成生活污水處理設(shè)施24.8萬(wàn)套。到2020年，計(jì)劃新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬(wàn)個(gè)，累計(jì)達(dá)到全國(guó)建制村總數(shù)的三分之一以上。
注：上述數(shù)據(jù)來(lái)源于《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十二五”規(guī)劃》及《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》。2020年數(shù)據(jù)為計(jì)劃目標(biāo)。
(2)社會(huì)資本資金投入情況
根據(jù)2019年11月28日財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，位于管理庫(kù)的農(nóng)村污水治理及農(nóng)村環(huán)境整治PPP項(xiàng)目共計(jì)50個(gè)，涉及新增投資額316.61億元，其中有29個(gè)項(xiàng)目涉及投資額193.29億元的項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，儲(chǔ)備庫(kù)中農(nóng)村污水治理及農(nóng)村環(huán)境整治PPP項(xiàng)目共計(jì)11個(gè)，涉及新增投資額57.89億元。
3、市場(chǎng)參與主體情況
通過(guò)對(duì)各類(lèi)招投標(biāo)網(wǎng)站的中標(biāo)結(jié)果信息查詢，農(nóng)村污水治理項(xiàng)目招標(biāo)人主要為各級(jí)生態(tài)環(huán)保及污水行業(yè)主管部門(mén)，招標(biāo)內(nèi)容主要為工程施工、設(shè)備供應(yīng)、設(shè)計(jì)以及工程監(jiān)理等，中標(biāo)人主要是項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐氖┕て髽I(yè)、設(shè)備供應(yīng)商以及設(shè)計(jì)單位。近年來(lái)隨著政府對(duì)于農(nóng)村污水設(shè)施建成后運(yùn)營(yíng)管理的重視，傳統(tǒng)的城市水務(wù)企業(yè)也逐漸參與到農(nóng)村污水治理事業(yè)中，參與的模式主要以政府購(gòu)買(mǎi)運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)提供商或者PPP模式為主。
二、存在的問(wèn)題
1、污水處理覆蓋率低且分布不均
根據(jù)《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，截至2015年，全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理能力達(dá)到2.17億立方米/日，城市污水處理率達(dá)到92%，縣城污水處理率達(dá)到85%。而我國(guó)60多萬(wàn)個(gè)建制村中，截至2015年底，僅有22%的建制村污水得到了整治。到2020年，計(jì)劃新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬(wàn)個(gè)，累計(jì)達(dá)到全國(guó)建制村總數(shù)的三分之一以上，經(jīng)過(guò)整治的村莊，生活污水處理率不低于60%。相比于城鎮(zhèn)污水，我國(guó)農(nóng)村污水收集率和處理率普遍偏低，農(nóng)村污水處理還有很長(zhǎng)的路需要走。
根據(jù)筆者對(duì)各省農(nóng)村環(huán)境綜合整治方案等的查詢，各省農(nóng)村污水處理設(shè)施覆蓋率分布不均，東南沿海省份明顯好于中西部及北方地區(qū)的省份，國(guó)家水污染防治重點(diǎn)流域的水源地及輸水線路周邊省份明顯好于其他省份，這與國(guó)家水污染防治整體布局以及地方資金投入力度有明顯的相關(guān)性。
2、重投資建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)管理
農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)是中央以及地方各級(jí)財(cái)政資金重點(diǎn)投入流域，污水處理設(shè)施建設(shè)完成后一般都由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)管理，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用也多數(shù)由當(dāng)?shù)刎?cái)政支付，而農(nóng)村地區(qū)污水處理收費(fèi)機(jī)制的缺失使得污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)普遍比較緊張。第二，農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理人員專(zhuān)業(yè)水平普遍偏低。第三，相比于對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管，行業(yè)管理部門(mén)對(duì)于農(nóng)村地區(qū)污水處理設(shè)施運(yùn)行的監(jiān)管力度較弱，監(jiān)管政策也有待完善。資金的缺乏、過(guò)少的專(zhuān)業(yè)人員以及監(jiān)管的不到位導(dǎo)致某些農(nóng)村污水治理工程出現(xiàn)了“曬太陽(yáng)”的現(xiàn)象。
3、市場(chǎng)空間大但吸引力小
根據(jù)《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，到2020年，計(jì)劃新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬(wàn)個(gè)，累計(jì)達(dá)到全國(guó)建制村總數(shù)的三分之一以上。以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2018年鄉(xiāng)村人口56401萬(wàn)人、平均每戶4人計(jì)算，2020年之后全國(guó)仍有涉及約37600萬(wàn)人、9400萬(wàn)戶的農(nóng)村人口需要新建污水處理設(shè)施，即使考慮我國(guó)城鎮(zhèn)化率的提升導(dǎo)致農(nóng)村人口縮減的因素，我國(guó)農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)仍可達(dá)到萬(wàn)億級(jí)，農(nóng)村污水處理市場(chǎng)空間巨大。
雖然農(nóng)村污水行業(yè)市場(chǎng)空間大，但是相對(duì)于城市污水處理廠，農(nóng)村污水治理對(duì)水務(wù)企業(yè)的吸引力偏弱。究其原因，一方面農(nóng)村污水處理設(shè)施單個(gè)項(xiàng)目處理水量小，污水處理設(shè)施布置分散，規(guī)模經(jīng)濟(jì)性差，噸水運(yùn)行成本較高。第二，農(nóng)村污水納污面積小，水質(zhì)波動(dòng)較大，對(duì)污水處理設(shè)施沖擊力強(qiáng)。第三，農(nóng)村生活污水處理出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)專(zhuān)門(mén)的全國(guó)規(guī)范，各省份正在根據(jù)自身農(nóng)村污水實(shí)際情況制定各自的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
4、未建立健全的污水處理收費(fèi)機(jī)制
此前我國(guó)各部委頒布的污水處理費(fèi)政策文件基本上都是針對(duì)城市的污水處理費(fèi)征收管理而制定的，例如《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》(財(cái)稅〔2014〕151號(hào))及《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號(hào))等。城市的污水處理費(fèi)一般委托當(dāng)?shù)氐淖詠?lái)水公司隨水費(fèi)一同收取，居民繳納意愿和實(shí)際繳費(fèi)率都比較高?？梢哉f(shuō)目前我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)基本建立了全面的污水處理收費(fèi)制度。而對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的污水處理費(fèi)收取，國(guó)家還未出臺(tái)相關(guān)的政策文件，目前僅有少數(shù)省份制定了農(nóng)村污水處理費(fèi)征收機(jī)制，但也并未覆蓋該省的全部區(qū)域，而且實(shí)際執(zhí)行效果也有待商榷。
三、解決思路
應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，筆者建議可以重點(diǎn)從建設(shè)及運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源、提升運(yùn)營(yíng)能力及政府監(jiān)管能力建設(shè)等角度尋求解決思路。
1、擴(kuò)大農(nóng)村污水治理資金來(lái)源
擴(kuò)大農(nóng)村污水治理資金來(lái)源，可從建設(shè)資金提供方和污水處理費(fèi)繳費(fèi)者兩個(gè)方向來(lái)考慮。一方面，為擴(kuò)大資金提供方范圍，吸引社會(huì)資金增大對(duì)農(nóng)村污水治理的投入，政府可以從政策保障、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制設(shè)計(jì)等方面提供更多支持。第二，完善農(nóng)村污水處理費(fèi)收繳機(jī)制，出臺(tái)農(nóng)村污水費(fèi)收取及使用等相關(guān)政策文件，通過(guò)多種宣傳手段增強(qiáng)農(nóng)民繳費(fèi)意愿，提高農(nóng)村污水處理費(fèi)繳費(fèi)率，為污水處理設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供更多資金保障。
2、引入專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)方
將專(zhuān)業(yè)的事交給專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做，讓專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事。把農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)交給專(zhuān)業(yè)的水務(wù)公司負(fù)責(zé)，將政府從繁瑣的具體事務(wù)中解放出來(lái)，回歸其裁判員的角色，企業(yè)發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)能力，各司其職，實(shí)現(xiàn)雙贏。同時(shí)這也有利培育農(nóng)村污水治理市場(chǎng)主體，契合國(guó)家培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體的政策要求。
3、提升政府監(jiān)管能力
農(nóng)村污水處理設(shè)施數(shù)量多分布散，提升政府監(jiān)管能力，需要政府在監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管效率提升兩方面都要下功夫。一方面，完善農(nóng)村污水監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大監(jiān)管人員數(shù)量，提高監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平;另一方面，借助現(xiàn)代信息化的手段，通過(guò)監(jiān)管信息平臺(tái)的建立，將農(nóng)村污水的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)信息納入監(jiān)管平臺(tái)，提高監(jiān)管效率。
四、結(jié)論
我國(guó)對(duì)農(nóng)村污水的治理還處于發(fā)展過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決一方面需要政府繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村污水治理資金的投入力度，第二需要政府在農(nóng)村污水處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范以及監(jiān)管體制建立方面完善相關(guān)政策文件，第三政府也需要出臺(tái)相應(yīng)的投資、金融及稅收等方面的配套措施，增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有城市水務(wù)企業(yè)的吸引力，培育農(nóng)村污水處理市場(chǎng)主體。相信隨著時(shí)間的前進(jìn)，農(nóng)村污水治理也會(huì)和城鎮(zhèn)污水一樣走上規(guī)范發(fā)展的道路。
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